社科纵横
LEGALITYVISION
法制博览
2014 08(中)
305
社会合作治理中基层政府与社会组织的
互动关系研究
张玉瑜
倡
中共上海市黄浦区委党校,上海 210000
【摘要】在社会合作治理中,政府与社会组织的互动效果是合作治理目标能否实现的最关键因素。在当前的基层实践中,政府与社会组织的合作治理呈现出一些新特点和新走向,也遭遇到意想不到的现实困境。二者的合作治理仍处于合作型社会管理的初级阶段。
【关键词】社会合作治理;基层政府;社会组织 社会合作治理作为新型的理想的社会治理结构。其中,政府与社会组织的互动效果是合作治理目标能否实现的最关键因素。本文通过描述与分析当前基层政府与社会组织合作治理中存在的主要问题,对二者在当前社会治理中的本质关系作出基本判断。
一、基层政府与社会组织互动关系的新走向(一)合作空间越来越大
除了常规的政府购买服务外,基层政府已经开始尝试在协调社会关系、化解社会矛盾、应对社会风险、促进社会公正等社会问题的解决中与社会组织联手合作。很多街道都成立了类似“社区居民自治委员会”的社会组织,在向政府表达社情民意,引导居民选择正确的利益表达方式等方面起到了很重要的作用,成为了社区生活的“稳定剂”。
(二)平等的合作形式开始显现
基层实践中,政府和社会组织之间已经出现了“委托-代理”的形式,这种由政府通过合同、协议来授权,以社会组织自身名义具体运作某个公共事务项目的做法是对二者传统关系的突破。这是社会组织获取平等、独立治理主体地位的开始,为其发展开启了崭新局面。
(三)合作的过程开始呈现一定的妥协性和民主性
实践中,一些社区探索出了“议事会”、“商谈室”等形式,在大大小小公共事务的管理过程中尝试借助协商谈判,达成共识。这是合作治理的具体表现形式,与现实的民主诉求高度契合。
二、基层政府与社会组织互动中存在的主要问题
通过对基层政社合作的实证调查研究发现,合作治理的理想设计遭遇到意想不到的现实困境,二者的合作治理仍处于合作型社会管理的初级阶段。
(一)在地位上,政府仍处于强势地位,社会组织处于从属地位社会组织的官办性色彩浓厚,缺乏作为合作治理主体的独立性和自主性。虽然当前社会组织的体制性坚冰已经开始出现松动,但政府出于维护权威和稳定的考虑,仍然非常谨慎地推进政治体制、社会体制改革以及培育社会组织发展,让它们担当政府的桥梁和助手角色,因而也就成为政府分散转型压力、落实方针政策、实现社会控制的雇员,而不是合作治理的伙伴。社会组织成为“雇员”,社区合作治理将因为缺失第三方声音而丧失广泛性和民主性,异化为基层政府的一厢情愿与一意孤行,从根本上违背了合作治理的价值目标和发展趋势。在调研中,许多社区社会组织的负责人都表达了一种普遍的忧虑,即每天像上班一样工作,做的很多事是行政管理之类的事,感觉很有“行政色彩”。这种担忧其实折射出当前社会组织趋向“准政府组织”的现实。
(二)在资源依赖上,二者之间呈现出失衡的依赖关系
目前的资源依赖依然停留在社会组织向政府寻求支持,以获得更大生存空间的阶段,而很少有基于公共服务的互动过程。当前社会组织面临的最突出问题就是资金短缺。调查显示,41.4%的中国社会组
①
织认为资金问题是制约它们的发展瓶颈,缺乏资金在总共列出的12项困难中被排在第一位。当前的社会组织除了获得政府资助外,社会筹集能力明显不足,生存资源匮乏,于是只能更为主动地依附政府组织,从而形成“路径依赖”的恶性循环。和社会组织严重依赖基层政府截然相反的是,政府对社会组织几乎不存在依赖性。所谓合作必须是基于合作者之间的互需、互利,因单方需要产生的合作不可避免会沦为附属。当前,基层政府的高大全形象仍旧是根深蒂固,而社会组织还远没有成熟、成长到可以在某一领域真正独当一面,让政府切实感受到合作必备的利益需求。
(三)在合作方式上,单中心“自上而下”的行政命令、行政动员依然处于主导位置,基于协商的“上下联动”的治理网络难以成形
当前社会组织与政府具有相当程度的同构性,因此,它们的组织运行也依靠行政控制,上传下达,上令下行,与科层制的政府组织并无区别。社会组织成为政府的传声筒和代言人,其危害不容小觑。诚如学者所言:社会组织依附于政府行政机关,过滤了公众的声音,抑制不同意见的提出,从而制约公众决策参与的范围和质量,甚至使决策参与流于形式;社会组织的行政化打破了它与政府间原本平等互动的常态关系,使之在利益诉求方面有所顾忌,或言不及义,或言不由衷。在行政化的困境中,社会组织不能以平等的身份参与秩序形成过程;不能以独立的姿态代表社区公众发声;不能代表多元化的社会立场向政府表达诉求,提出建议。社会组织的行政化极不利于其作为社会合作治理主体地位的确立,严重制约了其在社区治理体系中应有功能的发挥和参与水平的提升。
(四)在信任关系上,作为合作治理主体的双方缺乏必要的互信信任是合作的前提,也是合作得以良性运转和持续进行的保证。由于各方面原因,无论是政府还是民众一直以来对社会组织怀有根深蒂固的不信任。一项调查显示,90%以上的人在面临问题时倾向于找政府解决,并对党和政府有着高度的信任,相反,只有3%的人遇到问题愿意寻求社会组织解决,一半以上的人对私人、社会属性的东西不信任。这样极度缺乏民间公信力和社区聚合力的社会组织自然无法代表以及回应日益增长的社会化、多元化、自治化的民主诉求,无法化解和规制社区的利益冲突和权利主张,无法履行社会合作治理的重要责任。注 释:
①鲁篱.行业协会经济自治权研究[M].北京:法律出版社,2003:233.②王名.清华发展研究报告2003:中国非政府公共部门[M].北京:清华大学出版社,2004:73.
③杨朝聚.我国非营利组织的行政化及其影响[J].华北水利水电学院学报,2007.6.
④贾西津.中国公民参与案例与模式[M].北京:社会科学文献出版社,2008:15.
④
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倡作者简介:张玉瑜(1980-),女,土家族,法学硕士,上海市黄浦区委党校讲师,研究方向:法社会学。
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